УДК
336.114
Вопросы формирования оптимальной структуры бюджетных полномочий в
системе государственных финансов
Е.А.Власенкова, к.э.н., Н.А.Виноградова,
к.э.н.,
МФ ФГОУ ВПО «Госуниверситет-УНПК», Мценск,
e-mail:
vna-06@mail.ru
Аннотация
Данная статья посвящена определению условий
эффективного функционирования бюджетной системы. Рассматривается сущность
бюджетного федерализма и бюджетной деятельности в целом. Проведен исторический
анализ развития бюджетной системы Российской Федерации и определены возможные
варианты ее изменения в перспективе.
Основой достижения
эффективности функционирования государства как субъекта управления процессами в обществе
является выработка и реализация принципов формирования и
наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и
полномочий всех уровней государственного и муниципального управления, а также
их корректировка в соответствии с условиями появления новых предметов ведения,
полномочий и функций и ликвидации устаревших.
Это предопределяет
подвижность и гибкость бюджетной системы, подверженность ее частым изменениям в
соответствии с трансформацией приоритетов социально - экономического развития
страны.
Следует учитывать, что
иерархичность устройства бюджетной системы федеративных государств, куда входят
как минимум три составляющих(федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и
местные бюджеты) усложняет создание целостной системы действенных бюджетных
механизмов на всех уровнях.
Так, Б. Вайнгаст
определил условия эффективного функционирования федеративной экономики:
- четкость в
разграничении компетенции (правительственная иерархия с точно определенными
полномочиями);
- значительные
полномочия на региональном уровне;
- единство
экономического пространства, сильная федеральная власть;
- стремление к
эффективному распределению доходов в условиях жестких бюджетных ограничений;
- прочность модели
разграничения компетенции, обеспеченная законодательно и институционально.
Мировой опыт
показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий
между федерацией и ее субъектами не существует. В различных странах разделение
предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется по-разному. Их точная
классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки.
Каждая отдельная федерация обладает своими и только ей присущими особенностями.
Характерно, что
федерация, построенная на демократических принципах, не может предоставить
неограниченные полномочия федеральным органам власти по управлению страной, она
обязательно должна отнести часть своих полномочий к полномочиям субъектов
Федерации. Без этого государственная власть в любом федеративном государстве не
может считаться демократической.
Особенности
разграничения предметов ведения и полномочий обуславливают и особенности
бюджетной деятельности. Являясь разновидностью финансовой деятельности,
бюджетная деятельность несет в себе все ее сущностные характеристики, но имеет
и специфические особенности, проявляющиеся в круге субъектов (участников) и их
бюджетной компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени,
наличии определенных целей, а также в реализации государственной воли в
бюджетной сфере.
Бюджетная деятельность
представляет собой разновидность государственной и, соответственно, юридической
деятельности. Под юридической деятельностью в общей теории права понимают
объективированную в официальных актах, опосредованную правом
интеллектуально-волевую, управленческую, производственно-трудовую деятельность
компетентных учреждений и организаций, которая осуществляется в определенных
процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и
операций, способов и средств, направленную на решение общественных задач и
функций (создание законов, совершение правосудия, визирование фактов и т.п.) и
удовлетворение тем самым публичных и частных потребностей и интересов.
Бюджетная деятельность
осуществляется представительными и исполнительными органами власти РФ, ее
субъектов и органами местного самоуправления, что обусловлено распределением
функций, содержанием и масштабом аккумулирования, распределения и использования
соответствующих бюджетных фондов. При этом роль органов государства и органов
местного самоуправления проявляется в качестве носителей государственной
власти.
Отношения, возникающие
в бюджетной деятельности, разнообразны и сложны. Они формируются в процессе
становления бюджетной системы Российской Федерации, распределения доходов и
расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами,
закрепления прав Федерации, ее субъектов, административно-территориальных
единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и
исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их
исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального
финансового контроля. Эти отношения регламентируются нормами бюджетного права.
При этом «форма
бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное
участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной
степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного
процесса» подразумевает собой бюджетный федерализм.
Сущность бюджетного
федерализма раскрывается через его основные принципы:
1) единство
общегосударственных интересов и интересов населения как основа
сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
2) сочетание принципов
централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий,
расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в
консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
3) высокая степень
самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за
сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового
потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им
необходимой для этого налоговой инициативы;
4) активное участие
субъектов РФ в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики, включая
межбюджетные отношения.
А.М. Лавров еще в 1995 г. отмечал, что
бюджетный федерализм есть система налогово-бюджетных взаимоотношений органов
власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на
принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного
разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между
федеральными, региональными и местными органами власти и управления,
соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им
функциям.
При этом, акцентируя
внимание на самостоятельности бюджетов разных уровней, он отмечал, что
самостоятельность должна основываться не только на наличии фискальных
полномочий, но и на праве самостоятельно определять направления их
расходования, на недопустимости изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие
бюджеты, на праве на компенсацию расходов, полученных в результате решений
вышестоящих органов.
Спустя 8 лет А.М.
Лавров пишет, что «бюджетный федерализм – это не только и не столько разделение
денег, сколько четкое разграничение полномочий и, самое главное,
ответственности за их эффективное использование».
В этих определениях
отмечается изменение акцентов в приоритетах концепции реформирования системы
государственных финансов, связанное с уже достигнутыми результатами проводимой
реформы общественных финансов. Целью реформы является достижение максимальной результативности
расходования бюджетных ресурсов путем «многоуровневой оптимальной
децентрализации управления общественными финансами». История реформы государственных
и муниципальных финансов в России, как и реформ российской экономики в целом,
насчитывает уже около 20 лет. В результате этих реформ в формировании доходов и
расходов бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, произошли огромные
изменения.
Современная
бюджетная система РФ начала свое формирование в 1991 г. На этапе становления
новых федеративных отношений в Российской Федерации отсутствовало четкое
разграничение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями
власти. 90-е годы характеризовались процессом "институционализации"
федерализма в стране.
Второй
этап реформы
государственных финансов приходится на
1993-1994 гг., когда на федеральном уровне была введена единая для
регионов система "расщепления" федеральных налогов вместо
существовавших ранее дифференцированных ставок. Это изменило систему
формирования доходов субъектов Федерации, сделало ее более предсказуемой.
Соответственно, более предсказуемой стала и система формирования доходов
местных бюджетов.
В период с 1995 по 1998
г. были приняты законы "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
Последний закреплял за местным уровнем доли важнейших федеральных налогов, тем
самым внося значительную долю определенности в процесс формирования
муниципальных доходов. Одновременно принимались различные социальные законы,
финансирование которых перекладывалось на муниципалитеты (так называемые
необеспеченные "федеральные мандаты").
В период с 1999 по 2000
г. вступили в силу Бюджетный и Налоговый кодексы
РФ, федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ".
В целом к началу 2000-х
годов в РФ сложилась система разграничения правового регулирования и
финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней. При этом
проявились и негативные моменты:
- отсутствие системности
законодательства;
- отсутствие ответственности
различных уровней и ветвей публичной власти;
- "перебрасывание"
полномочий по предметам ведения РФ на органы государственной власти субъектов
РФ и местного самоуправления;
- наделение органов местного
самоуправления государственными полномочиями без предоставления финансового
обеспечения;
- наличие многочисленных
натуральных льгот (по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи, проезда
на общественном транспорте...), не позволяющих разграничить финансовую
ответственность за их предоставление.
Предпосылкой для начала следующего этапа реформы
государственных и муниципальных финансов можно рассматривать одобренную
Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. №584 "Программу развития
бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.", в которой, в частности,
определяются принципы разграничения расходных и доходных полномочий между
бюджетами разных уровней. В ее развитие в июле 2002 году была разработана
"Концепция разграничения полномочий между федеральными, региональными
органами власти и местным самоуправлением". Приняты также федеральные
законы, которые направлены на урегулирование проблемы разграничения предметов
ведения и полномочий между уровнями власти. Главными задачами, которые решаются
на этом этапе, являются: ликвидация сложившейся деформации механизма
взаимодействия, укрепление основ федерализма и модернизация всей системы
государственного управления.
К настоящему времени
распределение полномочий в соответствии с целями и задачами реформирования
практически завершено. В последние годы принимались законы субъектов во
исполнение названных федеральных законов, предпринимались меры по обеспечению
исполнения бюджетов, повышению ответственности участников бюджетного процесса.
ЛИТЕРАТУРА
1. Зверева Т.Л. Разграничение
государственных социальных полномочий между уровнями власти: основные тенденции
и проблемы // http://law.admtyumen.ru/noframe/
2. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы
теории и методологии: Автореф. дис. … д-ра юр. наук. - М., 1990. - С. 8.
3. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм.
- М., 2002. - С. 77.
4. Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: От управления
затратами к управлению результатами. – М.: КомКнига. – 556 с.
5. Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая
стабилизация // ЭКО. - 1995. - №9. - С. 93-115.
6. Лавров А.М. Основы российской модели бюджетного
федерализма определены. // Бюджет. – 2003. - №9.
7. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное
регулирование // Финансы. - 1999. - № 16. - С.17.
8. Саттарова Н.А. Некоторые функции государственных
органов в бюджетных правоотношениях // Бухгалтер и закон. – 2006. - №3.
9. Столяров М.В. Компетенция власти: Разграничение
предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях
реформирования. – М., 2005.
10. Федерализм в России и в мире: Учебное пособие / Под
ред. Р.С. Хакимова, Б.Л. Железнова. - Казань: Казанский институт федерализма,
2004. - 168 с.
|